9 декабря в газете «Санкт-Петербургские ведомости» вышла статья Председателя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга Вячеслава Макарова, посвященная вопросам парламентаризма и итогам 25-летней деятельности Законодательного Собрания Санкт-Петербурга.
Точка опоры народовластия: этапы развития парламентской традиции в России и Петербурге
За прошедшие века, наверное, ни одна ветвь власти не вызывала столько споров и разных, зачастую диаметрально противоположных оценок, как представительная. Баланс интересов государства и граждан, мажоритарная или пропорциональная избирательная система, обязанности и полномочия законодателя – все эти вопросы во многом до сих пор остаются открытыми.
Несмотря на то что история парламентаризма насчитывает не одно столетие, современный парламент, формируемый на основе всеобщего избирательного права, появился лишь недавно. Старинные сословные протопарламенты, подобные испанским кортесам или французским генеральным штатам, видели свою главную функцию в контроле над налогами и расходами. Бюджетная составляющая превалировала в их работе. Позднейшие законосовещательные учреждения стали выносить на обсуждение уже и другие аспекты жизни государства и общества. Наконец, избрание общим голосованием сделало депутата «носителем народного суверенитета», представителем социальной группы, отстаивающим ее интересы. По словам британского философа Джона Стюарта Милля, «парламент стал ареной, на которой могут проявляться во всей полноте и вступать в борьбу не только общие мнения нации, но и мнения отдельных ее частей и, насколько возможно, мнение всех выдающихся деятелей». Это была прямая дорога к возникновению политических партий как объединений активных граждан, претендующих на то, чтобы определять судьбу страны. Депутатский корпус стал фактически срезом общества в его многообразии.
Появление законодательной власти в нашей стране было подготовлено всем ходом ее истории. Мы можем вспомнить и древнерусское вече, и земские соборы, и важнейшие реформы второй половины ХIХ века. Свой вклад в развитие демократических традиций внесло земское, городское и даже университетское самоуправление.
Развитие учреждений народного представительства в России в целом и Петербурге в частности надо рассматривать как непрерывный процесс — от истоков, неизменно ассоциирующихся с деятельностью первой и трех последующих дореволюционных Дум, через семь десятилетий специфических форм советского народовластия, до возобновления работы Государственной думы как нижней палаты парламента, предусмотренного Конституцией РФ 1993 года.
Российская парламентская традиция рождалась в сложное для страны время: рост революционного движения, неспособность царского правительства решить экономические проблемы, неудачи в Русско-японской войне. От первого выборного законодательного органа Российской империи ожидали многого. Государственная дума была призвана повысить уровень доверия к власти, внедрить такие институты народного представительства, как открытость пленарных заседаний, депутатские запросы, партийные фракции, отчеты министров.
К сожалению, первый опыт нельзя назвать полностью удачным. Сегодня мы знаем, что деятельность первого общенационального парламента не уберегла Россию от тяжелейших потрясений. Утрата государством стабильности была связана не только с давлением монархической власти на парламент, но во многом и с популизмом ряда известных парламентариев, их стремлением извлекать из кризисов политическую выгоду, попытками решать сложнейшие проблемы наспех и наобум. Потеря уважения к народному представительству привела к кровавым противостояниям и хаосу. Нужно помнить: устойчивость государства и парламентской демократии неразрывно связана с обеспечением политической стабильности и уважением к закону, эффективным экономическим развитием и социальной ответственностью перед гражданами. Восприятие представительной власти общественным сознанием, отношение граждан к ее деятельности имеют одно из основополагающих значений для эффективного функционирования всей политической конструкции страны. А она функционирует эффективно тогда, когда граждане позитивно воспринимают власть, идентифицируют себя с этой властью и осознают, что именно парламент является надежным защитником их интересов.
Сегодня парламентаризм рассматривается обществом как элемент политической системы, в которой суверенная воля народа воплощается в избранном на основе демократических процедур народном представительстве. Представительная власть осуществляет законодательную, финансово-бюджетную, контрольную функции.
Укрепление законодательной ветви власти не только сформировало новую конструкцию государственности, но и породило новые дилеммы, которые приходится разрешать народным избранникам. Что в каждый конкретный момент поставить выше — интересы конкретной группы избирателей или интересы нации в целом? Взаимоотношения парламента и исполнительной власти — оппозиция или сотрудничество? Должен депутат решать бытовые проблемы или только голосовать в зале заседаний?
Последний вопрос стал особенно актуален в странах с федеративным устройством, к которым принадлежит и современная Россия. Структура регионального органа законодательной власти, его полномочия и направления деятельности напрямую зависят от специфики субъекта Федерации — территории, населения, отраслей экономики, культурных особенностей, транспортной связи со страной.
И в дополнение ко всем этим факторам необходимо учитывать народное сознание, согласно которому депутат не просто автор законопроектов или партийный функционер, но и первый защитник избирателя.
25 лет назад, 14 декабря 1994 года, в северной столице было избрано Законодательное собрание Санкт-Петербурга в том виде, в каком оно существует до сих пор. По сути, в соответствии с Конституцией РФ, были закреплены новые принципы государственного устройства, определен политический статус Петербурга как города федерального значения.
Поскольку определяющим в работе выборного законодательного органа является конституционный принцип, принятие Устава Санкт-Петербурга было главной задачей Законодательного собрания первого созыва. В главном законе города был установлен принцип народовластия, согласно которому жители Петербурга осуществляют свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления. Законодательное собрание является постоянно действующим, высшим и единственным органом представительной власти города.
В 1994 году состоялись выборы в Законодательное собрание первого созыва, в результате которых были избраны 49 депутатов из 50. Депутат от округа № 45 был доизбран в 1997 году. В составе первого собрания были 49 мужчин и одна женщина — председатель постоянной комиссии по социальным вопросам Наталия Евдокимова. Депутаты тогда работали без отрыва от основной производственной или служебной деятельности.
Перед региональным парламентом города федерального значения стояли сложнейшие задачи создания законодательной базы, направленной на упорядочение городских финансов, поддержку экономики Петербурга, социальную защиту нуждающихся граждан, создание органов местного самоуправления. Всего за период полномочий депутатского корпуса первого созыва было принято 353 закона Санкт-Петербурга. Таким образом, была сформирована основа нормативно-правовой базы субъекта Российской Федерации.
Законодательное собрание прошло через свои этапы развития от прямой конфронтации с первым мэром Анатолием Собчаком до полной координации действий и консолидации усилий по социально-экономическому развитию города с губернатором Петербурга и правительством города в настоящее время.
Сегодня работа парламента северной столицы четко организована. Ежегодно Законодательное собрание и губернатор Петербурга принимают Совместный план законопроектной работы. В его основе — предложения губернатора, правительства города и депутатов по решению актуальных вопросов экономического развития, промышленной политики, научно-технической и инновационной деятельности, социальной защиты и государственного строительства.
С 1994 года Законодательное собрание Санкт-Петербурга стало членом Северо-Западной парламентской ассоциации. Развиваются международные контакты с парламентариями городов всех частей света: от Бюргершафта Вольного и Ганзейского города Гамбурга до собрания народных представителей города Шанхай.
В 1997 — 1998 годах в нашем городе была выстроена новая система власти — органы местного самоуправления 111 муниципальных советов, представительных органов, непосредственно избранных населением. С этих пор горожане могут дойти до своего депутата, живущего в его микрорайоне, изложить ему проблему, указать на недоработки. И сегодня основа петербургского депутатского корпуса Законодательного собрания — люди, прошедшие сложную школу муниципальной власти.
Открытость, доступность — отличительные черты нынешнего городского правительства и парламента. Сегодня каждый петербуржец может зайти на любой сайт органов государственной власти и местного самоуправления и получить всю интересующую его информацию или обратиться со своими проблемами. Мы расширили круг субъектов законодательной инициативы. Вносить в собрание проекты нормативных актов могут не только депутаты, парламентские органы и губернатор, но и почетные граждане Петербурга.
Многие принимаемые сегодня в северной столице городские законы проходят через этап публичных слушаний, на которые приглашаются и в которых принимают участие представители общественности самой различной идеологической и политической окраски и направленности.
Смысл парламентской работы состоит в открытых дискуссиях, постоянном диалоге и с горожанами, и с исполнительной властью. Да, законы вызывали и будут вызывать споры и дебаты. Это нормальный процесс. Каждая партия и ее фракция в Законодательном собрании отражает интересы большой группы избирателей, части общества. У каждой из них своя точка зрения на ту или иную проблему и на механизм ее решения, а значит, и на то, какими должны быть законы, направленные на их разрешение. И мы стараемся их учитывать. Может быть, именно поэтому законы Санкт-Петербурга получают такой общественный резонанс и зачастую становятся ориентиром для законодательной власти других регионов — как Северо-Западного федерального округа, так и страны в целом.
Фактически каждому депутату приходится заниматься проблемами «на земле» — решать вопросы нехватки детских садов, поликлиник, благоустройства дворов, спасать свой округ от бездумной уплотнительной застройки. И в то же время, работая над бюджетом, генеральным планом, видеть всю картину в целом. Это сложно. Но это решаемо, если всегда помнить, что нужды каждого конкретного гражданина являются фрагментом жизни всего региона. Поэтому, кстати, новый генплан Петербурга будет формироваться с учетом буквально всех инфраструктурных и рекреационных объектов — торговых точек, учреждений образования и здравоохранения, зеленых насаждений и водоемов.
Связь представительных органов власти с избирателями должна постоянно укрепляться и расширяться. Должна увеличиваться и степень открытости и доступности власти. Тем более что современные средства массовой коммуникации предоставляют для этого неограниченные возможности. Каждый депутат любого представительного органа власти, будь это Государственная дума, Законодательное собрание или муниципальный совет, должен осознавать, что за ним лично стоят сотни и тысячи избирателей. Представительная власть призвана стать той точкой опоры, на которой зиждется подлинное народовластие.
Каков же общий облик парламентария настоящего и будущего?
Представительная власть всегда останется источником права, главным финансовым контролером государства. Следовательно, законодатель должен постоянно совершенствовать свои знания в юридической области. В то же время решение проблем избирателей требует не меньшего профессионализма, которому может научить лишь сама жизнь. Депутат должен постоянно работать «на земле», поверять правовые теории практикой, учиться слушать, понимать и помогать. И, конечно же, региональный депутат всегда будет вовлечен в решение проблем своего избирательного округа, микрорайонов и даже отдельных дворов. Как очень точно замечено: «Ответственность — это та цена, которую мы платим за власть». Осознание депутатами своей ответственности перед гражданами, понимание того, что нет «маленьких» проблем и «маленьких» людей, — вот то, что формирует базис уважения к представительным органам власти. Да, парламентарии сегодня — влиятельные политики. Но в основе политики любой партии должна лежать забота о гражданах. Это фундамент всякой реальной политической программы.
Соблюдение этого баланса является неотъемлемой чертой профессионального парламента будущего.
